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Hacia una definición del financiamiento climático

El planeta se enfrenta a una crisis climática sin precedentes. Las opciones para corregir el rumbo requieren esfuerzos financieros mayúsculos y urgentes, que se han venido discutiendo en el ámbito internacional durante las últimas dos décadas.

Lo primero que debemos comprender es qué significa el concepto de financiamiento climático. Este término no tiene una única definición: algunos enfoques consideran los flujos globales de recursos destinados a acciones climáticas (incluyendo las inversiones dentro de los propios países desarrollados), mientras que otros se centran únicamente en el financiamiento que fluye desde los países desarrollados (PD) hacia los países en desarrollo (PED), es decir, la provisión de financiamiento.

Según el Comité Permanente de Finanzas (SCF, por sus siglas en inglés), que es el órgano creado en la COP16 para asistir a la Conferencia de las Partes (COP) en todo lo relacionado con el Mecanismo Financiero de la Convención,

el financiamiento climático tiene como objetivo reducir las emisiones y aumentar los sumideros de gases de efecto invernadero; reducir la vulnerabilidad, aumentar la capacidad de adaptación y fomentar la integración y la resiliencia de los sistemas humanos y ecológicos frente a los impactos negativos del cambio climático. Incluye la financiación de acciones identificadas en la contribución determinada a nivel nacional de un país, en su comunicación sobre adaptación, plan nacional de adaptación, estrategia de desarrollo a largo plazo con bajas emisiones, u otro plan nacional para implementar y alcanzar los objetivos del Acuerdo de París y el propósito de la Convención.

La importancia de las definiciones, y de llegar a un consenso a nivel internacional sobre qué es el financiamiento climático y cómo se contabiliza, es que tiene un impacto en las negociaciones internacionales. Alcanzar un consenso global sobre estos conceptos no solo permite establecer reglas claras y comparables entre países, sino que también influye en la transparencia, la rendición de cuentas y la credibilidad de los compromisos asumidos.

El Acuerdo de París, adoptado en 2015 durante la COP21, establece de manera explícita en su artículo 2.1(c) que uno de sus objetivos centrales es alinear los flujos financieros con una trayectoria de desarrollo resiliente al cambio climático y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.

Asimismo, el artículo 9 señala que los Estados desarrollados deben cumplir con sus compromisos financieros proporcionando recursos a los países en desarrollo, con el fin de apoyar tanto sus esfuerzos de mitigación como de adaptación al cambio climático. Y es que el financiamiento es uno de las formas para cumplir con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, que indica que no todos los países tienen la misma capacidad ni han contribuido de igual manera al problema y que, por ello, los PD deben liderar los esfuerzos y apoyar financieramente a los PED. Este artículo 9, en su inciso 3, destaca el papel fundamental que desempeñan los fondos públicos en la provisión de dicha financiación, ya que indica que

las Partes que son países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos dirigidos a movilizar financiación para el clima a partir de una gran variedad de fuentes, instrumentos y cauces, teniendo en cuenta el importante papel de los fondos públicos, a través de diversas medidas, como el apoyo a las estrategias controladas por los países, y teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de las Partes que son países en desarrollo. Esa movilización de financiación para el clima debería representar una progresión con respecto a los esfuerzos anteriores.

Aquí quisiera detenerme por un momento para hacer foco en la redacción del artículo, que habla de “movilizar” financiamiento y no necesariamente de “proveer”, que son dos cosas distintas. Dentro de la movilización, podrían incluirse otras fuentes además de las públicas, como las privadas, mientras que “proveer” solamente aludiría a los presupuestos públicos de los PD, de donde debería venir el financiamiento según la mayoría de los PED.

La diferencia entre estos dos artículos, el 2.1(c) y el 9, es clave: uno habla de todos los flujos de financiamiento, mientras el otro hace referencia explícita a los compromisos de los PD, uno de los grandes temas de negociación de los últimos años.

Del compromiso de los 100.000 millones al NGCQ y la Hoja de ruta de Bakú a Belem

La primera meta de movilización de financiamiento climático fue acordada en 2009 durante la COP15 en Copenhague, donde se estableció en 100.000 millones de dólares anuales. Este compromiso establecía que los países desarrollados aportarían colectivamente esa cantidad cada año a partir de 2020 para apoyar la acción climática en los países en desarrollo. Dicho compromiso, como veremos más adelante, recién comenzó a cumplirse en el 2022.

Posteriormente, se decidió que esta meta sería reemplazada por una nueva meta global colectiva y cuantificada (NCQG, por sus siglas en inglés), que fue acordada en la COP29 de Bakú. Esta meta establece:

• Un piso mínimo de 300 millones de dólares anuales para 2035, y los países desarrollados liderarían la provisión hacia los países en desarrollo. Incluso se hace un llamado a los PED a hacer contribuciones voluntarias, lo cual es cuestionable si tenemos en cuenta que esta meta supone una medida clara de apoyo de los PD a los PED.
• Una meta aspiracional de 1,3 billones de dólares anuales provenientes de todas las fuentes (públicas, privadas, bancos multilaterales) para el mismo año, para lo cual se estableció la Hoja de ruta de Bakú a Belem, de la que hablaremos en breve.
• La necesidad de reformar la arquitectura financiera internacional, reducir costos de capital y aumentar el financiamiento basado en donaciones, especialmente para adaptación y pérdidas y daños, pero no establece metas específicas para adaptación o pérdidas y daños, como pedían los países latinoamericanos.
• Una revisión de la meta en 2030 junto con el Balance Mundial del Acuerdo de París (Parra et al., 2024).

La COP30 de Belém traerá, seguramente, más novedades sobre este tema. Para empezar, hay algunas señales positivas y otras no tan positivas con la reciente publicación del documento de la mencionada Hoja de ruta de Bakú a Belem (CMNUCC, 2025). La primera buena noticia, es que esta Hoja de ruta por sí misma da señales a los mercados sobre el compromiso de apoyar las acciones de los PED para implementar las NDC y otros instrumentos climáticos. Según Sandra Guzmán (2025), la Hoja de ruta presenta avances positivos, como la inclusión de diversos instrumentos financieros, el reconocimiento de áreas temáticas críticas (adaptación, pérdidas y daños, ecosistemas), y la importancia de fortalecer capacidades locales e instituciones financieras nacionales. También ofrece una visión de futuro más allá de la COP30.

Sin embargo, muestra debilidades importantes, como la falta de compromisos claros de los países desarrollados, un tratamiento superficial de las deudas públicas, propuestas vagas para reformar los bancos multilaterales de desarrollo, y una narrativa sobre adaptación sin medidas concretas. Además, no se abordan adecuadamente las barreras en el acceso al financiamiento, la medición del impacto, ni la reducción de inversiones intensivas en carbono.

Finalmente, hay elementos controvertidos, como la propuesta de contabilizar las remesas como parte del financiamiento climático, lo cual desvía la responsabilidad de los PD, o la integración de medidas cuestionadas, como captura y almacenamiento de carbono y los mecanismos de mercado como fuente de financiamiento (Guzmán, 2025).

Lo cierto es que el financiamiento climático es y debe ser una herramienta de justicia climática. Para ello, es fundamental que el financiamiento cumpla con tres principios esenciales: primero, que se distribuya de manera equitativa, que se priorice a los países y territorios con mayores necesidades y vulnerabilidades; segundo, que los recursos lleguen efectivamente a las bases, incluyendo a las comunidades más afectadas por el cambio climático, pueblos indígenas, mujeres, jóvenes y otros grupos históricamente marginados; y tercero, que los mecanismos de financiamiento se diseñen e implementen con participación activa de los actores locales, que incorporen un enfoque de derechos que garantice transparencia, rendición de cuentas y respeto por los contextos socioculturales. Solo así se podrá avanzar hacia una arquitectura financiera climática que no solo movilice recursos, sino que también transforme realidades. Claramente, algunos elementos reflejados en la Hoja de ruta, no irían en esa dirección.

Fuentes de financiamiento climático

Las fuentes de financiamiento y sus destinos son muy variados y pueden dividirse en diversas categorías. En primer lugar, podemos separarlas por públicas y privadas.

3.a. Las fuentes públicas

Dentro de las fuentes públicas, encontramos las nacionales, las bilaterales, las regionales y las multilaterales.

Las fuentes multilaterales incluyen a los bancos de desarrollo, como el Banco Mundial, pero también a los fondos climáticos, como el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés), el Fondo de Adaptación y el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés). El GCF es el fondo climático más importante, otorga financiamiento tanto para mitigación como para adaptación en forma de donaciones, préstamos, equity y garantías, que van desde microproyectos de hasta 10 millones de dólares, hasta proyectos grandes de más de 250 millones de dólares. La distribución del financiamiento es bajo el concepto de first come, first served, aunque el Secretariado está trabajando para promover el acceso de aquellos países que aún no han tenido acceso al financiamiento, o lo han tenido de forma mínima.

El Fondo de Adaptación, en cambio, maneja proyectos solo de adaptación, con un límite de financiamiento por país, pero con algo más de flexibilidad para algunas ventanillas, como las regionales, y proyectos más pequeños a comparación con el GCF, de hasta 10 millones para los de un solo país, y de 14 millones para los regionales.

El GEF, el más antiguo de este tipo de fondos, tiene una característica particular, y es que no solamente sirve a la CMNUCC sino también a otras convenciones, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD) o, incluso, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP). Las operaciones del GEF incluyen un Programa de Pequeñas Donaciones, y otorga financiamiento a pequeña escala a organizaciones comunitarias y ONG.

Finalmente, el fondo más nuevo, y que acaba de lanzar su primera convocatoria de financiamiento en noviembre de 2025, es el Fondo de Pérdidas y Daños. Este mecanismo fue creado en la COP27, y ya tiene promesas de financiamiento de poco más de 700 millones de dólares. Aún se están terminando de definir sus mecanismos de funcionamiento pero, en principio, podrán acceder las entidades acreditadas al GCF, al Fondo de Adaptación y al GEF, que han sido automáticamente acreditadas a este fondo. Para este primer llamado a presentación de propuestas, se ha destinado un total de 250 millones de dólares, los cuales serán asignados a iniciativas que soliciten entre 5 y 20 millones de dólares por propuesta. Asimismo, se decidió establecer un piso mínimo de asignación del 50% de los recursos disponibles para los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países menos desarrollados.

Por otro lado, entre las fuentes regionales encontramos a actores como la Unión Europea, con programas como Euroclima+, que es una iniciativa de cooperación regional con 18 países de América Latina, centrada en apoyar la implementación de las NDC. Asimismo, encontramos a los bancos de desarrollo regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Africano de Desarrollo y el Banco de Desarrollo del Caribe, entre otros. Estos bancos no solo invierten sus propios recursos en acciones climáticas, sino que también cumplen un rol clave como canalizadores de financiamiento internacional, ya que gestionan fondos provenientes de mecanismos, como puede ser el GCF.

Entre las fuentes bilaterales encontramos una serie de programas de países que buscan movilizar financiamiento de forma más direccionada. Entre ellos, existen programas como UK-PACT del Reino Unido, la cooperación alemana a través de GiZ, la cooperación canadiense a través de IDRC o la cooperación española a través de AECID, entre muchos otros.

Finalmente, otra fuente clave de financiamiento climático son los recursos nacionales, es decir, las inversiones que los propios Estados realizan para enfrentar el cambio climático. Estas pueden provenir de presupuestos públicos, fondos nacionales de cambio climático, impuestos verdes o mecanismos fiscales que promueven la sostenibilidad. Aunque suelen ser limitados en comparación con los flujos internacionales, las fuentes nacionales son fundamentales para garantizar la apropiación local de las políticas climáticas, facilitar la implementación de las NDC e, incluso, movilizar cofinanciamiento para proyectos más ambiciosos.

3.b. Fuentes privadas

Por otro lado, encontramos las fuentes privadas de financiamiento, que pueden incluir a la filantropía, con actores cada vez más prominentes en la agenda climática. Entre ellos encontramos fundaciones como Fundación Rockefeller, Fundación Gates, Fundación Skoll, y otras fundaciones del Sur Global, como Fundación Avina, por mencionar algunas. Asimismo, encontramos actores corporativos que también tienen interés en financiar esta agenda, incluyendo empresas como Coca Cola o Heineken, que invierten en acciones relacionadas a agua, o muchos otros actores, sobre todo del sector seguros que ya sufren los impactos del cambio climático en sus ganancias. Tal como veíamos anteriormente, el financiamiento de fuentes privadas va a ser cada vez más importante si se quieren lograr las metas planteadas en la Hoja de ruta de Bakú a Belem.

Los flujos globales de financiamiento climático

Cuando hablamos de la Hola de ruta de Bakú a Belém y de los flujos globales de financiamiento, es fundamental comprender tanto la magnitud de los recursos movilizados como los sectores hacia los cuales se dirigen. En este sentido, el Comité Permanente de Finanzas de la CMNUCC publica cada dos años su Evaluación bienal y panorama general de los flujos de financiamiento climático, donde se presenta un análisis detallado del estado de la movilización financiera. Este informe aborda tanto la provisión de financiamiento de los PD a los PED, como una visión más amplia de los flujos globales. Aunque existen otras fuentes relevantes que reportan información similar, como los reportes de la OCDE o de Climate Policy Initiative, optamos por utilizar el de la CMNUCC por su carácter oficial.

Según el Comité Permanente de Finanzas (2024), los flujos globales de financiamiento climático entre 2021 y 2022 aumentaron un 63% en comparación con los del período de 2019 a 2020, y alcanzaron un promedio anual de 1,3 billones de dólares. El crecimiento en esos flujos se debió, principalmente, al aumento de la inversión en sectores clave de mitigación, incluyendo el transporte sostenible (que aumentó un 96% respecto al período entre 2019 y 2020), los sistemas de energía limpia (con un aumento del 53%) y los edificios e infraestructura (con un aumento del 41%). Según la misma fuente, el incremento en la inversión en transporte se debió, principalmente, a una mayor inversión en vehículos eléctricos y a los esfuerzos por reactivar la economía tras la pandemia de COVID-19, respaldados por un aumento del gasto público (SCF, 2024).

 

Figura 1. Flujos de financiamiento climático en 2021-2022 (en miles de millones de dólares).

Figura 2. Flujos de financiamiento climático global por sector, 2019-2022 (en miles de millones de dólares).

Tres claves en la provisión de financiamiento: cantidad, instrumento y acceso

a. Clave 1: la cantidad

Al igual que con los flujos globales de financiamiento, el primer aspecto a tener en cuenta cuando hablamos de la provisión de financiamiento por parte de los PD a los PED es saber si los compromisos asumidos por los primeros se están cumpliendo, es decir, la cantidad de financiamiento que se está movilizando.

Según el Comité Permanente de Finanzas (2024), los PD recién lograron cumplir con el compromiso de un mínimo de 100.000 millones movilizados a partir de 2022 (y no de 2020 como se habían comprometido).

Figura 3. Financiamiento de PD a PED entre 2019 y 2022, en miles de millones de dólares.

Uno de los datos importantes que podemos extraer de la figura anterior, es que la contabilización de los 100.000 millones de dólares incluye a financiamiento privado movilizado por fuentes multilaterales, bilaterales, regionales u otros. Lo cierto, es que uno de los grandes reclamos dentro de las negociaciones, es que los compromisos de los PD deberían venir de fuentes públicas, y no de fuentes privadas.

b. Clave 2: el instrumento

La segunda clave cuando miramos el financiamiento climático, especialmente en términos de justicia climática, es el instrumento a través del cual llega ese dinero.

Si bien es importante pensar en las cifras de financiamiento que se están movilizando (¿Se estuvo cumpliendo hasta ahora la meta de los 100.000 millones de dólares? ¿Va a comenzar a cumplirse la meta de los 300.000 millones de dólares?), también es importante preguntarnos a través de qué tipo de instrumento se traduce o se moviliza ese financiamiento, ya que no es lo mismo una donación que un préstamo, sobre todo cuando hablamos de países en desarrollo que ya tienen sus deudas públicas abultadas. Cargarlas aún más de deudas para hacer frente a la acción climática no sería un acto de justicia climática, sino todo lo contrario. De la misma manera, no es lo mismo recibir ese dinero para acciones de mitigación, adaptación o acciones transversales.

En este sentido, según el Standing Committee on Finance, entre 2021 y 2022:

La mitigación fue el principal destino del financiamiento climático, porque recibió:

• El 51% del financiamiento bilateral (19.600 millones de dólares),
• El 31% de los fondos multilaterales para el clima (1.100 millones de dólares),
• Y el 62% del financiamiento proveniente de los bancos multilaterales de desarrollo (30.400 millones de dólares).

La adaptación, en cambio, recibió:

• El 27% del financiamiento bilateral (10.500 millones de dólares),
• El 16% de los fondos multilaterales para el clima (600 millones de dólares),
• Y el 36% del financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo (16.400 millones de dólares).

El financiamiento transversal (que contribuye tanto a la mitigación como a la adaptación) desde los fondos multilaterales para el clima aumentó significativamente:

• Pasó del 35 % (1.100 millones de dólares) entre 2019 y 2020 al 51% (1.900 millones de dólares) entre 2021 y 2022, con lo que mostró la necesidad de atender ambos objetivos para conseguir financiamiento de este tipo de fuente.

El financiamiento de los fondos multilaterales para el clima se basó, principalmente, en donaciones, especialmente en el caso de la adaptación:

• En el período entre 2021 y 2022, el 78% del financiamiento para adaptación fue en forma de donaciones (comparado con casi el 100% en el período entre 2019 y 2020), lo cual muestra una baja y una incipiente “mezcla” o combinación de instrumentos para financiar este sector.
• Mientras que el 7% se otorgó como préstamos concesionales.

Por su parte, el financiamiento climático de los BMD sigue siendo predominantemente en forma de préstamos, con un 81% otorgado como préstamos concesionales.

Finalmente, el financiamiento climático privado movilizado por entidades públicas se canalizó a través de diversos instrumentos:

• 30% en inversiones directas en empresas o vehículos de propósito especial,
• 21% en préstamos sindicados,
• 18% mediante garantías,
• 16% en participaciones en vehículos de inversión colectiva.

Figura 4. Financiamiento climático público y privado movilizado de PD a PED entre 2021 y 2022, por tema, fuente e instrumento financiero.

Fuente: Comité Permanente de Finanzas, 2024.

 c. Clave 3: el acceso

Por otro lado, hay otro tema central, que es el del acceso: si en un mundo ideal nos encontráramos con que las metas de movilización de los PD a los PED se están cumpliendo y que las cifras comprometidas están disponibles, y que en el mejor de los casos para los PED ese financiamiento vendría en forma de donación, entonces aún faltaría acceder a los mecanismos para hacerse con ese dinero. Esto es así porque el financiamiento climático no está esperando en una única cuenta bancaria a que los PED vengan a reclamarlo, sino que, como vimos, hay una variedad de fuentes que movilizan ese financiamiento, y las reglas para acceder no son nada sencillas.

Tomemos el caso, por ejemplo, de un fondo climático multilateral, como el GCF. Para acceder a su financiamiento, hacen falta una serie de requisitos:

• Presentar un proyecto a través de una entidad acreditada, que son organizaciones o instituciones de carácter subnacional, nacional, regional o internacional, ya sean públicas o privadas, que pasan por procesos de acreditación rigurosos y demuestran que tienen todas las condiciones para desarrollar proyectos y manejar el financiamiento. Pero, a la vez, estas entidades tienen sus propios intereses y ámbitos de operación específicos (temáticas, regiones, por ejemplo), y no siempre es fácil hacer match con ellas.
• Tener el consentimiento o autorización del gobierno nacional, que a través de la llamada autoridad nacional designada (NDA, por sus siglas en inglés), alinea las prioridades y estrategias del país y otorga las cartas de no objeción; además da luz verde para que los proyectos de financiamiento puedan ser presentados ante el GCF.
• Diseñar proyectos complejos, con evidencia climática (para fundamentar que el problema a resolver es climático y no un mero problema de desarrollo), un cambio de paradigma claro y ambicioso, atender los criterios de inversión del fondo, incluir resultados, actividades y barreras claramente identificadas, entre otras. Todo esto, por lo general, hace necesario el desarrollo de una serie de estudios técnicos, que aportan información útil pero que, a la vez, alargan el proceso de acceso a los fondos.

Estos procesos pueden, incluso, tomar varios años, no solo por la rigurosidad técnica que deben tener los proyectos, sino también por los tiempos de revisión y las diversas instancias por las que deben pasar los mismos para ser aprobados. En el caso del GCF, por ejemplo, primero revisa la propuesta el Secretariado, y luego de varias rondas de revisión interdivisionales (lo que puede tomar unos cuantos meses), la propuesta pasa a la revisión del Panel Técnico Asesor Independiente (iTAP, por sus siglas en inglés), que puede hacer comentarios y pedir cambios. Este último ente es quien aconseja la presentación del proyecto a la Junta del GCF, que también hace preguntas previas a la reunión de la Junta per se, y puede traer temas adicionales a la reunión para la aprobación. Esta línea de tiempo extendida para el diseño y presentación de las propuestas juega, incluso, en contra de los proyectos y de su impacto, ya que el paso del tiempo puede cambiar las condiciones iniciales en las que se diseñan las propuestas.

Así, otro de los aspectos en los que se debe trabajar fuertemente es en mejorar y simplificar estos procesos, para que los recursos lleguen de manera más rápida y efectiva donde más se necesitan.

 Algunos desafíos para el sector privado: de la mitigación a la adaptación y la inclusión en las negociaciones

A lo largo de los últimos años, el sector privado ha tenido una mayor participación en iniciativas de mitigación del cambio climático, como inversiones en energías renovables, eficiencia energética, movilidad sostenible y tecnologías limpias. Estas áreas suelen ofrecer retornos financieros más claros y atractivos, lo que facilita la movilización de capital privado.

En contraste, la adaptación al cambio climático —como la gestión del riesgo de desastres, la seguridad alimentaria o la protección de ecosistemas— ha recibido menos atención, debido a:

• Retornos financieros menos evidentes o más a largo plazo.
• Dificultades para monetizar los beneficios sociales y ambientales.
• Riesgos percibidos más altos, especialmente en PED.

Este desequilibrio representa un desafío importante, ya que la adaptación es clave para proteger a las comunidades más vulnerables frente a los impactos del cambio climático, pero también se está haciendo evidente que invertir en adaptación climática es también invertir en la resiliencia de los negocios del sector privado. De esta forma, este sector está también llamado a invertir en acciones de adaptación.

El Fondo Verde para el Clima (GCF) y otros mecanismos financieros internacionales han reconocido el papel estratégico del sector privado como catalizador de inversiones climáticas, y buscan, cada vez más, estructuras financieras complejas y articuladas de este actor, con actores públicos. Por lo tanto, las oportunidades abiertas en ese frente para el sector privado son variadas, especialmente porque pueden participar de alianzas multiactor y multisector.

Finalmente, el sector privado se perfila como un actor fundamental en la movilización de los recursos necesarios para alcanzar la ambiciosa meta de 1,3 billones de dólares, establecida en la Hoja de ruta de Bakú a Belém. Su involucramiento activo no solo será determinante para escalar las inversiones en acción climática, sino también para acelerar la implementación de soluciones innovadoras y sostenibles.

La participación del sector privado en los espacios de negociación será esencial, ya que su rol como inversor, desarrollador de tecnologías y catalizador de financiamiento lo convierte en un socio estratégico para cumplir los compromisos climáticos globales. Así, la articulación efectiva entre gobiernos, sociedad civil y empresas será clave para avanzar la hoja de ruta que logre financiar una transición justa y resiliente.

 

Bibliografía

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