Mientras se necesita bajar la carga impositiva para impulsar el crecimiento económico y generar empleo, el alto déficit fiscal dificulta avanzar en este ámbito. Es una de las trampas en las que está metida la economía hoy y un importante desafío para el Gobierno.

En 2015, la recaudación tributaria y previsional a nivel, provincial y municipal alcanzó el 34,8% del PBI, según el IARAF. Ese nivel representó un máximo histórico, con un crecimiento de más del 60% respecto al 2001, producto de la incorporación de nuevos tributos, de la falta de actualización de las escalas de impuestos y del crecimiento de las alícuotas.

Asimismo, al comparar la presión efectiva en otros países de la región, la CEPAL colocó a Argentina al tope del ranking en 2015, con un 32,1% del PBI, cuando en 1990 se ubicaba en el puesto 13, con una presión efectiva del 13,7%. La evolución de la presión tributaria se observa en que Argentina estaba a mitad de camino de Brasil y hoy lo supera. La presión tributaria en Argentina se asemeja al promedio de las economías de la OCDE (34% del PBI), pero sin que el Estado ofrezca la misma calidad de servicios públicos.

Esta presión tributaria es una carga que afecta la competitividad de las empresas y desincentiva la inversiones, planteando una importante amenaza para el crecimiento de la economía en los próximos años. Sin embargo, el Gobierno está limitado para bajar los impuestos debido a su plan de reducción gradual del déficit fiscal hasta 2019.

“El debate sobre lo elevado de la presión tributaria tiene que ver con el nivel de gasto que la misma financia. Financiar el funcionamiento del Estado hoy en Argentina conlleva un costo muy elevado. Si bien el cobro de impuestos en toda sociedad es imprescindible para garantizar el logro de los objetivos del Estado (asignación de bienes públicos, distribución del ingreso, estabilización macroeconómica, entre los esenciales), los actuales niveles de presión tributaria en Argentina ponen bajo cuestionamiento si se trata de cifras razonables o excesivas”, dijo Ariel Barraud, economista del IARAF.

“La consecuencia de la alta presión tributaria es que desorienta la inversión”, dijo Manuel Solanet, director de Políticas Públicas de Libertad y Progreso. “Deja un residuo escaso para que la gente pueda ahorrar y consumir”, explicó.

Según detalló, la alta informalidad lleva a que haya empresas y personas que paguen impuestos por más del 60% de sus ganancias. “La presión nominal es la que paga alguien que paga todos los impuestos. La presión tributaria es la recaudación total sobre el PBI. Pero hay muchos que no pagan. Al tomar una empresa que no evade y sumar todo lo que paga, seguro que tributa mucho más que el 40%”, afirmó.

Rodolfo Santángelo, director de Macroview, destacó, a su vez, que “coexiste un altísimo nivel de fraude con una alta presión tributaria y un alto nivel de déficit fiscal. Es la trampa macroeconómica en la que estamos metidos. Requiere una reforma tributaria pero que no resigne recursos fiscales”.

“El crecimiento económico sostenido ayudaría mucho y daría tiempo, pero es el dilema del huevo o la gallina: hay gente a la que, con esta presión tributaria, le resulta difícil el crecimiento”, agregó.

Barraud coincidió: “Lo distorsiva y elevada que resulta la carga tributaria en Argentina constituye uno de los principales factores que atentan contra la competitividad. Es claro que existen numerosos aspectos que deberían ser revisados si queremos que el país crezca y se generen puestos de trabajo formales en el sector privado de la economía”.

“Hay que trabajar a fondo en una reforma del sistema previsional que aliviane los altos costos que impone, en un contexto de mayor incentivo a la formalización del mercado. Una revisión de los impuestos subnacionales también constituye un paso clave”, remarcó.

Según estudió el IARAF, un trabajador asalariado formal en Argentina debe trabajar entre 173 y 211 días para cumplir con las obligaciones tributarias de los tres niveles de gobierno. En tanto, respecto de la carga tributaria y previsional sobre el precio de ciertos bienes y servicios, por ejemplo, es la mitad del precio al consumidor final de una bebida no alcohólica y un 44% de un producto alimenticio.

Con todo, el año pasado el Gobierno logró moderar la presión tributaria. En 2016, ese indicador bajó a 33,3% del PBI, principalmente como resultado de la reforma del impuesto a las ganancias y la reducción de los derechos de exportación, en parte compensada por la suba en la recaudación generada por el blanqueo de capitales.

“La quita de las retenciones a la exportación para la agroindustria ayudó mucho, fue un incentivo importante en 2016. El problema es que el déficit fiscal no se redujo, sino que aumentó y llega un punto en que el Gobierno tiene que bajar el déficit”, dijo Lorenzo Sigaut Gravina, economista jefe de Ecolatina.

“El Gobierno se comprometió a hacerlo en forma gradual, pero para eso los ingresos se mantienen constantes como porcentaje del PBI. Lo mejor de la baja en la presión tributaria ya fue anunciado, no lo puede hacer ad infintum porque no puede reducir el déficit”, agregó.

Para la consultora, el punto de partida para este año, entre impuestos nacionales y provinciales, es del 31,4% o 30,1%, considerando o no la recaudación por el blanqueo.

Reforma impositiva

A pesar de las restricciones que afronta el Gobierno, existe un amplio consenso entre los analistas de que se requiere avanzar con una reforma impositiva, no sólo por su elevado nivel sino también por su estructura, que está basada fuertemente en tributos indirectos y distorsivos.

Según el IARAF, en el rubro Impuestos al trabajo Argentina se ubica en el puesto 4 de mayores niveles de contribuciones a la seguridad social (relación entre los costos laborales que paga el empleador y el salario neto percibido por el empleado) en un ranking de 52 países relevados por la OCDE.

En “Impuestos al consumo, lo más preocupante no es la alícuota del IVA, que con un 21% se encuentra en niveles similares a los de Uruguay (22%), Chile y Alemania (19%) y Colombia y México (16%). Lo costoso son los impuestos subnacionales: ingresos brutos y tasas municipales que agregan una carga tributaria equivalente a un IVA de 10%, lo que redunda en una presión tributaria indirecta del 30%.

Otro tributo distorsivo es el impuesto a los débitos y créditos bancarios, que impone elevados costos a la actividad económica y atenta contra la bancarización de las operaciones comerciales.

“No hay un número definitivo acerca de la reducción en la presión tributaria y, en todo caso, la exploración de los datos históricos demuestra que el país pudo crecer y desarrollarse sin la necesidad de tan elevada participación estatal, como lo demuestra el hecho de que la presión llegó a ser 10 puntos porcentuales inferiores a la actual”, agregó Barraud.

Para Solanet, habría que reducir “el impuesto al cheque, que desalienta las transacciones bancarias; el impuesto a la renta presunta, que es injusto; ingresos brutos, que es una carga pesada que incide en los costos de producción; el impuesto a las ganancias y al valor agregado, en valores superiores al resto de los países; y los derechos de exportación que subsisten. Son impuestos que afectan directamente la competitividad”, explicó.

De todos modos, el analista enfatizó que, “para bajar impuestos distorsivos, antes habría que bajar el gasto público. A pesar de la enorme presión tributaria, tenemos un déficit del 7% del PBI que se financia con deuda. De manera que para poder bajar impuestos hay que trabajar fuertemente en reducir el gasto público en los tres niveles de gobierno”, dijo Solanet.

Por su parte, Santángelo indicó que el nivel de ingresos brutos en las provincias genera “un efecto cascada entre la intermediación y el consumo que es problemático” y la propuesta de un IVA provincial “no es fácil de implementar”. En tanto, en la carga laboral, calificó como “un problema enorme” la diferencia entre lo que cuesta a una empresa contratar a un empleado y lo que éste percibe. “El sistema financiero se queja del impuesto a los débitos, que debería jugar un rol para que se penalice el uso de efectivo”, dijo. Y respecto de ganancias, tanto en los mínimos no imponibles y escalas que se aplican a las personas como en la falta de ajuste por inflación en los balances “la solución de fondo es bajar la inflación, pero mientras tanto el impuesto está distorsionado”.

“Es un problema de difícil solución, que nos lleva al inmovilismo”, enfatizó.

La traba del déficit fiscal

El ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, ya declaró que enviará en 2018 una reforma impositiva al Congreso para modificar el sistema actual, para lo cual el gobierno requerirá el apoyo de la oposición en ambas cámaras. La traba fundamental que tiene el Gobierno para avanzar en este ámbito es el alto déficit fiscal, ya que encaró una política de reducción gradual hasta que el resultado primario alcance el 2,2% del PBI en 2019.

“El gradualismo fiscal conduce al inmovilismo tributario”, dijo Santángelo. “La reforma tributaria tiene que ser neutra en términos fiscales, salvo que bajen mucho el gasto público, algo que no va a pasar”.

Sigaut coincidió: “A uno le gustaría que la presión tributaria sea menor en Argentina, pero con un déficit fiscal primario elevado, de más del 4% del PBI, no se puede seguir bajando la presión tributaria, porque va en contra del compromiso de bajar el déficit”, ya que la mayoría de las reformas de fondo implican pérdida de ingresos fiscales.

El economista agregó que “mientras tengamos déficits elevados es difícil la reducción de la presión tributaria. En la reforma tributaria de 2018 el Gobierno quiere trabajar en el margen: no perder recaudación, mejorar la eficiencia y recaudar impuestos menos distorsivos. Con metas de déficit elevados, necesitará reformas parciales en las cuales no pierda ingresos”.

Para Solanet, el Gobierno debería apurar el paso: “Me gustaría una acción más fuerte por parte del Gobierno en la reducción del gasto público. Mientras eso no suceda, va a ser imposible bajar la presión tributaria. El blanqueo va a ayudar, porque mucho dinero negro va a ser blanco pero no es suficiente”.

“Vamos a ver qué pasa después de octubre. Hoy el gobierno tiene miedo de tomar medidas de impacto social antes de las elecciones, pero para después se puede esperar alguna medida más fuerte”, estimó quien fuera secretario de Hacienda de la Nación entre fines de 1981 y mediados de 1982.

A la par del proyecto de reforma tributaria que elabora el Ejecutivo, el Gobierno busca que las provincias incorporen una serie de reglas para evitar desequilibrios en las cuentas públicas. Y también impulsarlas a que, a partir de 2018, puedan reemplazar los impuestos que usan hoy para sostener buena parte de su recaudación, como ingresos brutos, por un nuevo gravamen menos distorsivo.

En relación a este punto, Santángelo señaló que “otro problema es que Argentina es un país federal, pero la recaudación tributaria es una anarquía entre los impuestos que cobran la nación y las provincias. Un detalle menor pero que suma es que, con tantos años de facturas eléctricas y de gas bajas, se han generado a nivel provincial impuestos sobre la energía que cuando es barata pasan desapercibidos, pero ahora que aumentan las tarifas pesan un montón”.

Así es que las provincias deberían estar involucradas en la reforma tributaria.
“La reforma tributaria debería consistir en una acción coordinada entre la Nación y las provincias; los costos fiscales resultantes deberían ser asumidos por ambos niveles”, opinó Barraud.

“La gradualidad de la reforma es importante. No se puede desfinanciar al Estado de un año al otro. Así como también es necesario que sea integral y no una mera sustitución de un impuesto con la creación de otros nuevos. El camino puede ser allanado, en el actual contexto de déficit fiscal, mediante el acceso al crédito durante la transición, aunque teniendo la precaución de que el mismo no resulte en una mera forma de postergar las reformas estructurales”, agregó.

Sigaut añadió que, mientras tanto “sería bueno que el Gobierno pueda seguir bajando la evasión y aumentando la formalidad y que más gente en el mercado laboral pague impuestos”. En este sentido, para el economista sería deseable una reforma previsional para bajar las cargas al trabajo, con el objeto de aumentar la base imponible: “Lo que perdés por bajar la alícuota lo ganás, porque más gente entra en la formalidad”.