El gran desafío del gobierno de Mauricio Macri.
El gobierno argentino se comprometió con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a cerrar el 2019 con un déficit primario del 1,3% del PBI, desde el 2,7% de este año. En el siguiente artículo, un grupo de economistas analiza la factibilidad de alcanzar este objetivo que, de cumplirse, marcará un hito que sólo se logró una vez desde el regreso de la democracia.
El acuerdo con el FMI al que se vio obligado a recurrir el equipo económico de Mauricio Macri hace algunas semanas plantea una serie de duras metas en el plano inflacionario, cambiario y, especialmente, en el plano fiscal. La carta de intención suscripta por las autoridades económicas propone llevar el déficit fiscal primario a un 2,7% del PBI en 2018 y, luego, a 1,3% en 2019.
Para conseguir este objetivo, el oficialismo deberá lograr un hito que sólo se alcanzó una vez desde la restauración de la democracia: producir una reducción del déficit primario superior a un punto porcentual del PBI durante un año con elecciones presidenciales.
Este resultado sólo se logró en el 2003, un año electoral signado por el colapso económico del 2002. En el resto de los años con elecciones presidenciales nunca se logró una mejora de esa magnitud. De hecho, sólo en 1989 se obtuvo una reducción del déficit primario respecto a lo sucedido el año anterior (0,4 puntos porcentuales). En el resto de los años electorales siempre se registraron aumentos: 0,2 puntos porcentuales en 1995, 0,5 en 1999, 0,9 en 2007, 1,2 en 2011 y 0,5 en 2015.
El Gobierno enfrenta el doble desafío de avanzar con el ajuste que reclama el Fondo Monetario Internacional en su carácter de acreedor y, a la vez, lograr la victoria en las elecciones presidenciales de Mauricio Macri o algún candidato de la coalición gobernante.
“Podemos reducir 6 puntos del PBI en el gasto en dos años. Eso permitiría que a partir del año 2020 la Argentina no deba recurrir al mercado internacional. Es un objetivo mucho más sano que el de recurrir en 2021 y 2022 a tomar deuda.” (Solanet)
Fabio Rodríguez, director de M&R Asociados, reconoció que “se trata de metas muy exigentes. No la de este año, que suponen profundizar un poco el comportamiento de los primeros cinco meses del año, pero sí la del año que viene. Hay motivos que plantean un riesgo importante de no cumplimiento. Las partidas donde están haciendo descansar el ajuste no las puede manejar fácilmente el Gobierno. Dependen, en alguna medida, de una negociación política. Necesitan establecer acuerdos y consensos con la oposición. Estas dificultades, además, se exacerban en un año electoral”.
Más optimista, Manuel Solanet, director de la Fundación Libertad y Progreso, señaló que “es factible lograr el cumplimiento de la meta. Incluso, es posible una reducción mayor del gasto y llevar el déficit a menores valores de los que se han acordado con el Fondo Monetario Internacional”.
En una posición intermedia, Fausto Spotorno, director de la consultora Ferreres & Asociados, opinó que “no es fácil alcanzarla pero es posible. La meta de este año del 2,7% puede ser fácil de cumplir. El año que viene es de 1,3% pero contempla un margen de 2 décimas por cuestiones sociales. En realidad, es de 1,5%. Estamos hablando de un ajuste del 1,2% del PBI y hay cosas que el Gobierno está haciendo hoy que van a impactar el año que viene, como los gastos en salarios y el ajuste en las jubilaciones. Lo mismo la pausa en la obra pública”.
Por su parte, Rodrigo Álvarez, el CEO de Analytica, destacó que “el Gobierno tiene en claro que el proceso de consolidación fiscal se tiene que acelerar y está comprometido con los objetivos fiscales, tal vez no tanto con los otros objetivos. La aceleración inflacionaria este año le juega a favor y, si le sumamos la contención del gasto, se va a construir un colchón que le va a permitir que el año que viene el ajuste fiscal no se sienta con tanta fuerza, como se va a sentir en el segundo semestre de este año”.
¿Cómo lograr el objetivo fiscal?
Los economistas consultados tuvieron opiniones diversas sobre los mecanismos que el Gobierno debe emplear para alcanzar el año que viene el objetivo de déficit primario del 1,3% del PBI.
Para Solanet, “el primer frente es el de las tarifas: si se llevaran a los niveles de 2001 podrían generar una reducción de un punto más de lo que se prevé en ese rubro. El otro frente es la burocracia. Si las provincias hicieran un mínimo esfuerzo de reducción que no está contemplado en el acuerdo marco que se firmó el año pasado, pero que es factible, la Nación podría suprimir las transferencias no automáticas y ahí hay medio punto más de reducción. Luego se puede trabajar en una reducción de otro medio punto del PBI en base a los subsidios a los sectores económicos pautados en el gasto tributario. No hay derechos adquiridos. Por último, los planes sociales. En 2001 había un millón de subsidios y hoy son 8 millones, muchos de los cuales van a subsidiar personas o familias que no los necesitan porque tienen otro trabajo o a los falsos discapacitados. Ahí tenemos un punto más del PBI para ahorrar”.
Solanet concluyó que, “sumando todo esto, podemos reducir 6 puntos del PBI en el gasto en dos años. Eso permitiría que a partir del año 2020 la Argentina no deba recurrir al mercado internacional. Es un objetivo mucho más sano que el de recurrir en 2021 y 2022 a tomar deuda”.
Alvarez destacó que el objetivo es difícil de cumplir pero “el Gobierno va a hacer los esfuerzos para lograrlo, sobre la base de una política muy austera en los últimos meses de 2018. El recorte de gastos como las transferencias a las provincias y la inversión en obra pública se va a sentir. Van a ser necesarios recortes adicionales pero hay muchas variables. Todavía hay que ver el segundo semestre de este año en materia de crecimiento y dónde termina la inflación”.
Rodríguez, por su parte, indicó que “van a tener que recargar sobre los subsidios, que ya están en revisión, o meterse en un aspecto en el que no querían que es el gasto social y, en particular, el previsional”.
“Es una pauta demasiado recostada en la parte de gastos, sin meterse en la parte de recursos. Además, basada en un pronóstico optimista de una economía que va a crecer 1,4% o 1,5% el año que viene. Van a tener que ver cómo abordan el problema por el lado de los recursos. No es casual que miren de nuevo las retenciones. Además, hay una amenaza de que la recesión los haga caer y tengan que ir viendo cómo reforzar en sectores que están eximidos de la tributación”, advirtió el analista.
Para el Gobierno existe, además, un condicionante para el ajuste. Si bien ha logrado evitar que el acuerdo con el FMI pase por el Congreso, es posible que la letra fina del mismo sea materia de debate en el Presupuesto 2019 y que implique una serie de negociaciones y consensos con los gobernadores y la oposición política en las vísperas de un año electoral.
Solanet indicó que “algunas de las reducciones que proponemos desde la fundación se pueden lograr sin acuerdos legislativos porque no requieren leyes. En otras sí son necesarias. Para que sean factibles políticamente se tienen que lograr ciertos consensos. El Gobierno tiene que saber que obtendrá una aprobación si expone las consecuencias de no trabajar en lograr un equilibrio fiscal lo antes posible. El espacio político que tiene está subestimado y tiene muchos pruritos respecto a estas medidas de ajuste que son superables”.
Para Spotorno, “no hay dudas de que van a necesitar apoyo legislativo para aprobar el presupuesto y gran parte del ajuste, como las transferencias a las provincias. Para eso, es necesario un consenso político. El punto es cómo negocian el tema con las provincias. Estaba viéndose de posponer el pacto fiscal pero eso implica subir impuestos al sector privado. Si el costo lo pagara el sector privado en las provincias se generaría un impacto económico.”.
Álvarez remarcó que “en un año electoral empiezan a jugar otras variables y otros intereses que la oposición va a evidenciar a partir de septiembre”. De todas formas, sostuvo que “si el Gobierno no logra los consensos necesarios tiene la herramienta de empezar a operar en 2019 sin presupuesto o utilizar el de 2018, que es algo que hizo el kirchnerismo en su momento”.
Los riesgos de no cumplir las metas
La posibilidad de incumplimiento de las metas fiscales podría poner en riesgo el acuerdo con el Fondo y condicionar los desembolsos.
En este sentido, Rodríguez resaltó que “el acuerdo va a ser muy duro en las metas fiscales. Podrán obviar y hasta justificar no cumplir la banda de inflación, las reservas internacionales netas o las pautas en el aspecto monetario y cambiario. Eso sería perdonable. Pero el ritmo de desembolsos sí está muy condicionado con las metas fiscales. Muy en el margen es negociable pero si estamos en un panorama de sendero fiscal diferente, que ni siquiera marca una trayectoria que tienda a ese número, entonces habrá un problema”.
Para Spotorno, “el Gobierno tiene margen para no cumplir el acuerdo. Si este año logra llegar al 2,7% y llega al 2% el año que viene está en un margen tolerable. Además, tiene elecciones en octubre y el cumplimiento de las metas se va a saber en diciembre, después de las elecciones. Si el FMI ve que va cumpliendo trimestralmente, el problema será a fin de año”.
Por su parte, Álvarez dijo que “el FMI tiene una actitud diferente a la del pasado pero va a depender de la dinámica. El Gobierno va a tener margen si muestra que hay una voluntad política y está haciendo esfuerzos por lograr el objetivo. Si no se hace nada obviamente el resultado final va a ser un FMI más duro, como siempre hemos tenido”.
Solanet prefirió no entrar en el análisis de lo que puede suceder si la administración no cumple con los términos fiscales del acuerdo. “El Gobierno va a cumplir, lo digo como deseo y como pronóstico”.
Más allá de lo que termine sucediendo, la mayoría de los economistas consultados estuvieron de acuerdo con la decisión de las autoridades de ir a un acuerdo con el organismo multilateral.
Para Solanet, “la decisión más que acertada fue inevitable porque no tenían cómo financiarse en un mercado internacional que, en las nuevas condiciones, le dijo ‘hasta aquí llegamos’. La concurrencia al FMI implica un financiamiento en condiciones mucho mejores que si no lo hubieran hecho”.
Spotorno coincidió en que “fue una decisión acertada. Lo estamos viendo hoy. Los mercados financieros están reduciendo sus posiciones a nivel global en los mercados emergentes. No hay manera de colocar deuda para financiar el déficit, no hay espacio. Mejor que hayan ido primero y ‘cantar pri’ antes de que vayan otros emergentes”.
Álvarez estuvo de acuerdo con sus colegas en que “no tenían otra alternativa. Estamos viendo cómo los mercados le están soltando la mano a la Argentina. A pesar de que es mercado emergente y a pesar del acuerdo con el FMI, lo cierto es que la deuda argentina, el riesgo país y los indicadores de confianza de los mercados se han deteriorado sensiblemente. Era esto o volver a la lógica que tuvimos en otro momento de ‘vivir con lo nuestro’, que el ajuste pase por el BCRA, con financiamiento espurio. Ya vimos que es un camino que no conduce a nada. Este rumbo permite minimizar los costos hacia adelante. No implica que no haya costos. Tampoco se puede decir que no es una mala noticia terminar recurriendo al FMI después de un escenario donde el primer trimestre la economía venía creciendo y no había problemas evidentes. Pero pasamos de un escenario a otro con una velocidad exponencial”.
El único que se mostró en desacuerdo con haber acudido al organismo fue Rodríguez: “fue una decisión apresurada. Si bien estábamos atravesando una corrida contra el peso y una desconfianza en la moneda, la situación fue generada por errores propios y mala praxis. Si hubiera sido por el clima internacional y por un panorama que no se modificaría, era justificable. Pero, si bien hubo complicaciones en el panorama internacional, gran parte de las cosas fueron autoinflingidas. Si hubieran planteado distintas estrategias, con otra convicción para actuar en el mercado cambiario, con el nivel de reservas que tenían y con un año prefinanciado en un 80 u 85%, había margen para operar con otros instrumentos y dejar esto para una última instancia”.
¿Una misión imposible?
El Gobierno enfrenta el doble desafío de avanzar con el ajuste que reclama el Fondo Monetario Internacional y obtener la victoria en la contienda electoral del año que viene. ¿Es una misión imposible cumplir simultáneamente con estos dos objetivos?
Solanet señaló que si el presidente Mauricio Macri “comunica bien las medidas va a reforzar su liderazgo. Cuando vetó la ley antidespidos su popularidad subió en las encuestas. Lo mismo pasó con el veto reciente de la ley de reducción de las tarifas. No hay que subestimar al electorado y a la sociedad cuando hay que tomar medidas necesarias si es que son bien explicadas y se comprenden”.
Para Spotorno, “cumplir con los dos objetivos está dentro de los escenarios probables, no tanto por el tema económico sino porque no hay nada del otro lado. Hay que ver cuál es el armado político de la oposición. Además, el mayor peso del ajuste fiscal va a caer este año y tendrá impacto el año que viene. Las malas noticias las van a dar este año”.
Rodríguez, por su parte, destacó que “es muy complicado que cumplan con la meta y ganen las elecciones. Vas a tener una economía saliendo de la recesión y dejando atrás una inflación alta. Y no van a tener instrumentos para darle un shock de mayor competitividad electoral a la economía. Ni atraso cambiario, porque están comprometidos con el Fondo en este tema, ni shock de obra pública, ni de crédito. Esas variables que tenían en 2017 para impulsar la economía no las van a tener en el 2019”.
Con todo, señaló que “dudo que el FMI hubiera aceptado dar un impasse por las elecciones. Me quedaría con la reserva de ver qué hacen si no se cumple. A ver si hay un grado de flexibilidad, una intervención más política, con un gobierno en una elección clave y que ya ha recibido un apoyo político importante por el tipo de acuerdo que firmó, respecto al monto, la flexibilidad y rapidez con la que fue desembolsado”.
Para Álvarez, “hay que separar los planos: en el económico el acreedor te va a exigir compromiso para que te vuelvas viable. Es natural que ponga condiciones. Pero el escenario del 2019 todavía está abierto porque, si bien una gran parte de la población no se encuentra identificada con la política de este gobierno o está desencantada, hay un núcleo duro muy identificado. También hay otro núcleo duro, menor, que sigue apoyando a Cristina Fernández de Kirchner. Todavía las cartas en esta ecuación política de 2019 no están jugadas. La única variable no va a ser el acuerdo con el FMI. La gente va a juzgar si está mejor o no y si puede seguir tolerando esta política de blanqueamiento de la economía hacia adelante o prefiere caer en algún otro canto de sirena”.
Frente a este panorama complicado, consultados sobre si el nuevo escenario económico, con un tipo de cambio más competitivo, podría generar las condiciones de inversión y de exportaciones necesarias para contrarrestar los efectos recesivos del ajuste fiscal, creando un mejor escenario electoral para el Gobierno, los especialistas se mostraron más bien cautos.
Rodríguez opinó que “veo difícil una corrección expansiva del sector externo que resuelva los efectos recesivos. Eso supondría quedarse con un tipo de cambio real muy bueno, controlando la inflación muy rápido, y que las exportaciones respondan enseguida. No es algo que se haya visto cuando se analizan las correcciones del sector externo en la Argentina y, más aún, ligadas a un programa con el FMI. Lo que ocurrió en esos casos fue que la recesión se prolongó más de lo esperado, que la desinflación costó más de lo esperado y que las condiciones sobre la economía real fueron peores en un sendero de corto y mediano plazo. Lo único que veo posible para compensar el ajuste fiscal es que se provoque un shock de nueva entrada de capitales e inversiones, producto de una reversión en la desconfianza. Pero por ahora no lo veo”.
Para Spotorno, “recién el año que viene vamos a ver alguna señal de reactivación basada en inversión y exportaciones. La economía en 2019 puede rebotar y crecer un poco gracias al sector exportador. Con este tipo de cambio, ya es rentable exportar y el tipo de cambio va a subir mucho más que la inflación”.
“Es muy complicado que cumplan con la meta y ganen las elecciones. Vas a tener una economía saliendo de la recesión y dejando atrás una inflación alta. Y no van a tener instrumentos para darle un shock de mayor competitividad electoral a la economía. Esas variables que tenían en 2017 para impulsar la economía no las van a tener en el 2019.” (Rodríguez)
Álvarez advirtió que “hasta que no se estabilicen las expectativas la inversión no va a despegar. En este contexto es muy difícil pensar en inversiones de largo plazo. Las exportaciones vana ir reaccionando pero es un proceso lento. La Argentina exporta el 10% de su PBI, no es un tigre asiático, que exporta casi la mitad. Para que eso traccione e impulse toda la economía tiene que darse un proceso de crecimiento muy violento en ese sector. Ese escenario está lejos todavía”.
Solanet agregó que, “para contrarrestar los efectos recesivos, hay que encarar un programa de reformas más amplio, que genere la confianza necesaria para impulsar las inversiones. Entre esas medidas, están la reforma laboral y una reforma impositiva que genere incentivos. Eso va a permitir compensar las reducciones que suponga el ajuste con una mayor inversión para que se neutralice, aunque no totalmente, el efecto recesivo que puedan tener las medidas. Si no se hace un ajuste bien planificado, el ajuste viene por sí solo, de la peor forma, y en perjuicio de los más necesitados”.
¿Qué pasó con el resultado fiscal en los años con elecciones presidenciales?
