¿El Congreso busca modificar el sistema previsional?

La discusión sobre el régimen jubilatorio llegará nuevamente al Congreso con la mira puesta en el déficit estructural del sistema. Especialistas destacan que la situación sólo tiende a empeorar y que es necesaria una política de Estado que ponga el foco en la edad jubilatoria, el trabajo informal y la doble cobertura, entre otras cosas. Ahora ¿qué significa este análisis para el futuro de las jubilaciones y pensiones?

El 24 de mayo el Ministerio de Trabajo dio lugar a la publicación en Boletín Oficial de la resolución que conforma el Consejo de Sustentabilidad Previsional con el propósito de que “elabore un proyecto de ley que contenga un nuevo régimen previsional, universal, integral, solidario, público, sustentable y de reparto”. Para esa tarea, la resolución dispone de un límite de tres años desde la aprobación, en mayo de 2016, de la Ley de Reparación Histórica que le dio origen y establece la obligatoriedad de elevar informes de sus estudios y avances cada seis meses.

Desde el Observatorio Fiscal Federal, el economista Luciano Di Gresia destacó que “desde los 90 el sistema está financiado por recursos que vienen de impuestos como la coparticipación y los pactos fiscales. Cuando se hace la cuenta, eliminando los aportes del sistema tributario, se encuentra cuál es la salud del sistema previsional. Eso da un déficit contributivo de 2,9% del PBI en 2017 cuando el déficit primario fue del 3,9%. Es decir que el 75% del déficit primario que el Gobierno está queriendo ajustar se explica por el sistema previsional”.

Jorge Colina, de IDESA, indicó que “el gasto crece más que el ingreso del sistema previsional y es una de las principales fuentes del déficit fiscal. Los ingresos del Estado están creciendo al 22% y los gastos a un 19%, por el esfuerzo del Gobierno para achicar el déficit, pero el gasto en jubilaciones y pensiones crece al 30%. Uno se pregunta cómo puede crecer tanto si las reglas de actualización ahora van más en consonancia con la inflación, o sea que deberían crecer más cerca del 24%. Si crecen al 30% es porque el sistema no tiene bajas”.

Los especialistas coincidieron en que las medidas que tomaron tanto el gobierno anterior como el actual vienen agravando la insolvencia del sistema previsional. Roberto Salomón, de Econométrica, sostuvo, por ejemplo, que “la incorporación al sistema de hasta 4 millones de personas sin haber hecho aportes suficientes ahonda lo que yo llamo ‘el agujero negro’. La realidad es que seguimos cavando dentro del agujero, en vez de salir”.

Para Colina, “todos los sistemas del mundo tiene el desafío común del envejecimiento. Cada vez hay más entrada de jubilados y menos salida, por la mayor expectativa de vida. Pero en el caso de la Argentina la situación se vio agravada por las moratorias previsionales del gobierno anterior que regalaron jubilaciones sin aportes. Es que las reglas del sistema contributivo argentino establecen que cuando el cónyuge se muere la persona sobreviviente hereda la pensión. Eso estuvo pensado para mediados del siglo pasado cuando la mujer no participaba del mercado de trabajo. Pero ahora lo que se está observando es que muchas mujeres tienen jubilación propia y cuando muere el cónyuge duplican la cobertura. Ese problema no es muy grave porque todavía no es mucha la gente jubilada con sistema contributivo pero sí lo es la gente jubilada con moratoria y no se previó dar una excepción a esta regla. La misma moratoria está dejando pensiones. Estamos en un severo problema de doble cobertura. Hay 1,2 millones de jubilados con doble cobertura”.

Salomón, en el mismo sentido, señaló que “había mucha gente que necesitaba ese beneficio, especialmente amas de casa que no habían trabajado. Pero se hizo indiscriminadamente, sin pruebas de ingreso. Se benefició a gente que no lo necesitaba perjudicando un sistema que está para cubrir a los que sí lo necesitan”.

“Pocos pueden estar en contra de una medida de este tipo pero sí hay que analizarla para ver de dónde se sacan los ingresos para financiarla y ahí entra en juego la sustentabilidad”, resaltó Di Gresia.

Según el analista, “en 2005 había 2,9 millones de beneficiarios del sistema previsional y en 2017 el año cerró con 5,8 millones, casi 3 millones más. Pasamos de un 7,6% de la población total del país a un 13,3% hoy. Es un aumento muy grande de los beneficiarios. Dentro de los 5,8 millones de beneficiarios, un 80% cobra un solo beneficio. Allí hay un 32% que hicieron aporte y un 48% que entraron por moratorias, es decir que no hicieron aportes o hicieron aportes parciales. Del 20% que tiene doble beneficio, hay un 14% que entró por moratoria y un 6% que había hecho los aportes. Con esos números, da que un 62% se dio por moratoria. En gran parte se explica por la alta desocupación de los 90 que dejó como herencia mucha gente sin aportes”.

Di Gresia explicó que este gobierno también hizo su aporte en la materia: “la Reparación Histórica incrementó el gasto previsional por la vía de un incremento de haberes que representa alrededor de 1 o 1,2% del PBI. El sistema de seguridad social (incluyendo otros beneficios sociales) representa el 10,6% del PBI, eso a nivel nacional nomás, sin tomar en cuenta las cajas provinciales. La velocidad en la que viene creciendo el sistema en términos del PBI es muy alta”.

La necesidad de una reforma del sistema

Frente a este deterioro del sistema, los especialistas coincidieron en la necesidad de encarar una profunda reforma del sistema previsional.

Para Colina, “la sociedad es la que deberá encarar una nueva reforma. No digo el Gobierno porque el sistema previsional es una responsabilidad de toda la sociedad, que es la que mantiene a la gente de la tercera edad. El problema es que la política previsional la ha tomado el gobierno de turno y se ha encarado de manera irresponsable. El primer punto de un gran acuerdo es un sistema previsional sustentable y eso implica ir hacia atrás con algunas medidas demagógicas que se han tomado y hacerle entender a la sociedad que hacen falta decisiones responsables. Una de esas, que es poco popular pero necesaria, es la de cortar con la doble cobertura. No revisar hacia atrás porque eso ya está pero sí hacia delante”.

En la misma línea, Salomón enfatizó que “cualquier solución necesita una política de tipo nacional porque si es el gobierno de turno el que la formula, sin un compromiso de todas las fuerzas políticas, no alcanza. La solución lleva décadas, no semanas. Hace falta que haya una conciencia del problema y una decisión de que no se puede pagar con rentas generales. Si no hacemos nada vamos al colapso del sistema”.

Entre las medidas específicas que pueden tomarse para mejorar la situación del sistema, se encuentra el aumento de la edad jubilatoria.

Colina señaló que “no hace falta un incremento abrupto. No es necesario saltar a 70 años directamente pero sí ir deslizándose, por ejemplo, aumentando un mes cada año. Entonces, de acá a diez años uno ya tiene un cambio. Otra opción es premiar la permanencia manteniendo las edades que hay. En la reforma de diciembre se le quitó la facultad a las empresas para intimar a la jubilación. Ahora se le dice a la persona que puede quedarse. Esto es positivo pero no alcanza, a pesar de que se incentiva a la empresa porque ya no aporta más durante esos años. Lo que hay que hacer es igualar la edad del hombre y la mujer, llevándola a 65. En todo caso, se podrían contabilizar con aportes los períodos de maternidad”.

Di Gresia indicó que “éste es un proceso que se viene dando en todos los países por el incremento de la expectativa de vida y para generar un sistema más sostenible. No vamos a quedar exentos de lo que está pasando en todo el mundo. En la Argentina se va a dar la discusión y es una forma de acompañar los cambios en la demografía. Hay que aplicarlo en forma más integral, observando no sólo cómo evolucionan los futuros beneficiarios sino todo el mercado laboral. De poco serviría extender la edad jubilatoria si no hay posibilidades de trabajo por los cambios tecnológicos.”.

El economista agregó que otra “medida que ha sido buena es la prestación universal por adulto mayor que se armó hace un tiempo y que va a solucionar algunos de los problemas. Quién requiera una pensión sin aportes tiene que demostrar que no tiene otros beneficios. Eso empezaría a hacer girar el sistema hacia algo más sostenible”.

Colina, por su parte, sugirió también “actuar sobre las jubilaciones de privilegio y las cajas complementarias. Es un aspecto sensible porque acá están involucrados los jueces y políticos. Es más fácil porque están cuestionados aunque la dificultad es que ellos mismos deberían hacer una reforma contra sus propios intereses. También están los docentes, que se jubilan antes. Para darse una idea, una maestra se jubila a los 57 años y medio con 25 años de aportes. Esa mujer tiene casi 30 años de expectativas de vida. Le vamos a pagar más años de jubilación que los años que aportó. No hay caja que resista eso”.

El experto aclaró, sin embargo, que en el caso de “las cajas complementarias pueden seguir. Son buenas porque el sistema da una jubilación general y aquellos que se organizan pueden obtener un adicional, son positivas. Con lo que hay que terminar es con los regímenes especiales y de privilegio, donde la gente se jubila antes y con prestaciones pagadas por el Estado superiores al régimen general”.

En total concordancia con su colega, Salomón remarcó que a “las jubilaciones de privilegio hay que eliminarlas. No sé por qué existen. Los que toman las decisiones lo primero que hacen es buscar beneficios para ellos. Son los que votan las leyes. El lobo está a cargo de cuidar a las gallinas”.

En la misma línea, Di Gresia resaltó que “todo lo que se pueda avanzar por el lado de las jubilaciones de privilegio le va a dar más justicia al sistema. Sin embargo, respecto a los grandes números y al problema financiero, no es relevante. Sí serviría para ofrecer una mayor justicia distributiva”.

“Las cajas compensatorias tampoco mueven el número. Por lo que hemos visto en los casos provinciales más notorios, hay un tema de acuerdos que se hicieron en su momento respecto de homogeneizar las reglas y que la Nación financie los déficits de las cajas que no se transfirieron a la Nación. Hay un trabajo por hacer en cuanto a la armonización del sistema, respetando obviamente los derechos adquiridos en cada caso. Si alguien quiere dar más beneficios los tendrá que financiar. Pero, con relación a la situación general, la solución tampoco viene por ahí”, puntualizó.

Para Salomón, otro tema es revisar “el tope a las contribuciones que, a partir de un determinado nivel, están exentas. Esto debería eliminarse porque son los que más ganan y deben contribuir más. No digo que sea gratis, se podría compensar con una proporción similar con el método del 401 (k) que se aplica en Estados Unidos, un diferimiento de impuestos a una parte de los ingresos para cuando se jubile. El que tiene más que aporte al sistema previsional nacional y también puede tener una bolsa privada que implica diferir impuestos. Es una idea que merece ser estudiada”.

Colina también considera necesario modificar la regla del 82% móvil. “Esto ya no es posible porque se necesitan 4 aportantes por jubilado cuando hoy hay 5,6 millones de jubilados y 9 millones de aportantes al sistema nacional. No hay vuelta atrás. Hay que olvidarse del 82% porque estamos en una sociedad demográficamente envejecida y en un sistema que fue organizado muy desprolijamente. No da por los altos niveles de informalidad y por el envejecimiento de la población”.

Precisamente, Di Gresia enfatizó que “el trabajo no registrado es un aspecto crucial de toda esta discusión. El déficit contributivo está explicado en gran medida por la proporción de trabajo en negro, que está alrededor de un 35% de la economía. En los años 90, cuando se hizo la reforma del sistema, hubo muchos trabajos que hablaban de una convergencia del sistema hacia un equilibrio financiero. En ese momento veíamos que eso dependería en gran parte de cómo avanzara la formalización de la economía. No mejoró lo suficiente y la brecha financiera se mantuvo en el tiempo”.

Salomón señaló que “incorporar a ese 30% que está al margen del sistema sería un gran aporte. La recaudación se podría mejorar un 40%, porque los que aportan son el 70%. No soy iluso de pensar que ese 30% se va a incorporar automáticamente, pero una moratoria y una política agresiva de detección de trabajadores en negro y de incorporación al sistema contribuirían significativamente”.

“El problema es que la formalización está afectada por el nivel de los impuestos al trabajo. Estamos arriba de un 40%, cuando en los países comparables normalmente está en la mitad. Combatir la informalidad así es muy complejo. Aunque, por otro lado, disminuir la presión contributiva haría que se desfinancie aún más el sistema. Estamos en un gran dilema”, advirtió Di Gresia.